到2015年力争工业化率达50% 城镇化率达43.5%

法秩序根本抵触说以法秩序为切入点，考察系争瑕疵所侵害的利益是否与法安定性赖以为基础的利益存在不可调和的矛盾，判断私人对瑕疵的容忍是否具有期待可能性。

参见林来梵：《宪法学讲义》（第2版），法律出版社2015年版，第111、118页。参见前引[4]，胡锦光文。

如上所述，采用目的解释的方法，实际上就是落脚于对最高国家权力机关之行动能力的把握：可以认为，从立宪目的上讲，立宪者不会追求一种无效率、不可行的权力配置，因此，依据给定的行动能力，可以推导出该机构应当行使的职权。[57] 有关人大代表专职化所面临的障碍、困境、甚至风险，已多有论述，包括来自人大系统内工作人员的观察。[53] 参见前引[48]，许崇德书，第357页。这说明，最高国家权力机关在现行宪法体制下的功能，主要在于为相关的公权力机关、全局性的政策、特定的事项或决定供给政治正当性，[59]而非主动、积极、具体深入地设计、谋划、反复磋商相关政策。该学者认为这是一个以‘规范对应‘事实的做法，顺理成章，因为全国人大根本是一个不适合行使立法职权的机构。

[26]在党内不同层级之间、不同组织之间尚且如此，那么在机构定位与职权相对而言更法定化、明确化的国家机关方面，民主集中制原则是否能提供明确的规范要求，就更成问题了。第二，功能最适理论提出以来，并未形成具体可操作的标准来判断何以最适，以至于违宪审查的分析框架仍然主要维持在为人熟知的审查密度三阶理论，因此，这一理论可谓提出了好问题，但尚未交出好答案。对此，既然将行政行为理解为一种分配、衡量或调整实体法的手段，那么作出行政行为本身起到的是一种媒介作用，以达到规制或给付的根本目的效果，因而可以通过媒介分类法对利害调整判断程序进行一级分类，区分为规范力媒介行为、物理媒介行为、金钱媒介行为与信息媒介行为。

[6]参见罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学出版社2016年版，第113页。其次，行政行为里程序的阐明为表程序的整体把握提供了可能。[3]提出替代方案的，参见黄宇骁：《行政法学总论阿基米德支点的选择》，载《法制与社会发展》2019年第6期，第144-164页。[34]侵害性质的行政收费与收税等，尽管观念上可以归类为命令决定，但这与权利义务式的作为与不作为行政命令差异巨大。

[30]相关争论，参见胡建淼：《论行政处罚概念的法律定位：兼评〈行政处罚法〉关于行政处罚的定义》，载《中外法学》2021年第4期，第940页。我国的行政行为链[10]、盐野宏为代表的日本行政过程论以及德国的多阶链条下复数行政行为理论都属于这种垂直扩展理论。

举例来说，如某行业主管机关甲发给公民乙营业许可，此时甲与乙之间形成的纵向权利义务关系属于行政程序法律关系，是利害调整的第一审级，调整对象就是横向上公民乙与其他行业主体乃至社会公众利益之间的实体关系。[30]其三，行政强制措施是判断与实现程序同一化的典型，因事态紧急性来不及将义务赋课与义务实现两阶段分离，是现实时间维度上省略形式逻辑的产物。行政法律形式要求从行政活动中截取产生法律效果的节点，但是何谓法律效果恰恰是难以精确定义的。[32]参见同前注[9]，苏宇文，第120页。

[17]正因为如此，围绕司法判决所形成的诸多法理，如判决效力理论，判决类型理论，判决的撤销、变更与上诉理论，当事人与第三人区分论乃至诉讼程序等几乎原封不动地搬入了行政行为教义中，仅存在司法判决完全法律保留与行政行为部分法律保留等为数不多的区别，以适应行政活动的特殊性。这就像大程序法套小程序法那样，不会因为存在诉讼程序而认为司法判决本身是实体问题，同样不会因为行政程序的存在而认为行政行为本身是实体问题——行政行为整体是宏观行政程序，而传统所谓的行政程序是微观行政程序。[34]有关诱导性规制的原理，参见王贵松：《经济诱导措施与行政法的实效性保障——以社会抚养费为分析对象》，载《当代法学》2015年第2期，第3-12页。然而，这两种形式无论如何也归不进行政决定的范畴——授益性行为不是有关福利给付法律地位的确认决定，并没有在规范权利义务却具有诱导性性格。

这些行为与规范力媒介的行政决定有本质不同。立足于对行政实体法的理解，对利害调整实现程序作如下定义：当私人公民偏离行政主体调整的实体法律关系时，行政主体通过某种方式使其回到既定状态的程序。

在具体展开前，再次明确一下宏观行政程序、微观行政程序与行政程序法律关系的内涵与外延，避免引起混淆。[20]山本隆司「行政法の法典化」ジュリスト1304号（2006年）87頁以下参照。

首先，表程序也就是行政决策中各主体间的整个沟通过程，这种沟通既存在于行政主体内部，也表现为行政主体与其他主体意见与看法的交换、表达、商议等。各种行为形式不再是平行并列，而呈现水平关系与垂直关系交错的结构——有的行为属于某阶段下独立的行政行为类型，有的行为纯粹是一个行政行为内部的组成行为（行政阶段行为）。[19]王贵松区别为自由防御型与利害调整型，参见王贵松：《作为利害调整法的行政法》，载《中国法学》2019年第2期，第91-94页。相信本文在保持迄今为止行政行为概念基本教义，如主体、范围、权限、内容、效力等不变基础上的改造路线尝试也可以为法典的行政行为编或行政程序编章节结构编排工作提供积极思路，其逻辑结构可参见下图。如即时强制、安装摄像头、销毁假冒伪劣产品、公园设施修理、帮助残障人士等行为都是物理意义上的事实行为，但根本上却是行政主体为某种利害调整、公益维护目的所作的手段，此点可以与无关实体法意义的事实行为做区分。[8]行政行为形式是行政法律形式的延长线，同行政法律形式一样从行政决定的水平方向上抽取节点从而扩展行政行为概念，只不过它是将过去一概归纳为事实行为的一些行政活动予以模式化。

（一）行政行为是实体法概念还是程序法概念？ 通说的行政组织法、行政行为法、行政程序法三分法似乎将行政行为法纳入了实体法范畴，将其与听证、申辩等行政程序法相区别。[26]行政主体在信息收集、处理过程中的数字化，特别是利用人工智能进行大量迅速信息处理所带来的公益实现与隐私权、个人信息保护权之间产生冲突，是公法学界热门话题，现部分由《个人信息保护法》进行调整。

一方面，里程序是针对个案事实如何适用行政实体法的论证内容本身，而为了保证论证的正确合理，则必须根据里程序中论证事项或要素的性质差异选择不同的表程序——向谁汇报请示，组织谁向谁调查事实，是否需要及召集哪些专家论证，是否需要跨区域地方合作，是否启动公众参与程序，是否听取行业协会等组织的意见，相对人申辩对决策的影响程度，法院的司法审查强度等职责分配问题都需要根据里程序中的论证内容性质来进行判断与选择，行政决策沟通程序只有建立在符合行政决策论证内容的基础上才具备合法性。然而，内外区分一方面将整个决策的沟通过程予以割裂，实际内外部沟通对行政决策内容的影响同样重要，是一个不间断的过程。

（一）行政程序与行政程序法律关系 从宏观行政程序视角按照垂直、水平与纵深三个方向分解行政行为概念，形成一个立体化的程序构造，可将此称之为行政程序构造理论，以区别于行政行为形式理论。[36]太田匡彦「行政作用の認識または切り出しについて」岡田正則ほか編『現代行政法の基礎理論』（日本評論社，2016年）138頁以下参照。

典型如规定竞争性许可、行政协议或狭义分配决定（学区划分等）的地位分配型互换利害关系，因市场宏观调控（如价格管制措施）所形成的地位调控型互换利害关系，因法律的共同地位或义务建构等（如区域容积率限制、网络平台规则规制）而形成的地位设定型互换利害关系。摘要:  为避免替代理论的推倒重来，只有拿出具体改造方案，行政行为概念才能够重新焕发生命力。[16]追根溯源至原初行政行为的概念源头可以更好看清这一问题。过去往往将前者称之为内部程序，将后者称之为外部程序。

[19] 最后，本文正是回到了一个正本清源的立场，即行政行为作为公权力行为的一种表现形式，它与司法行为、立法行为一样都是对社会横向关系的调整，即便行政行为的作出影响到了相对人的权利义务，但也就像法院判决影响了当事人权利义务那样，依然是程序法问题，与判决本身处理当事人间权利义务关系这一实体法问题是两回事。实际上，通知、意见、批复等公文或规划、纲要、指南、标准等无论是否有红头，它们从形式载体上看都是政府出台的正式文件，不过效果意思上看有的是为了处理个案，有的却是要订立规则。

余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2014年版，第286-289页。过去所称以行政主体为一方，行政相对人为另一方的行政法律关系实际是程序法律关系。

[10]参见朱维究、胡卫列：《行政行为过程性论纲》，载《中国法学》1998年第4期，第73页。从这意义上说，行政行为形式是淡化产生法律效果这一要件，仅依据固定节点要件进行水平扩展。

明确了这一论断，如何对行政行为进行改造的疑难也就迎刃而解了。例如，行政机关强制检查课予了相对人配合义务——这当然影响了他的权利义务，客观上违反程序法，主观上侵害程序权利，因而法律保留、正当程序、行政诉权应当涵盖，那种将行政调查、检查等一律当作事实行为的看法是不准确的。首先，从实定法层面看，现有《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》乃至《立法法》的行政立法部分等全部都属于行政程序法。因此，只要是对实体法律关系调整所作的判断，不管这种判断是具有明确程序法效果的判断决定（行政许可等），还是程序法效果并不明确的其他判断行为（行政指导等），都属于利害调整判断程序的范畴。

[8]例如，参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2019年版，第28-32页。[51]算法规制的全貌，参见苏宇：《算法规制的谱系》，载《中国法学》2020年第3期，第165-184页。

[40]尽管决策和判断决定等词意思相近，但语义学上更强调过程，公共管理学上也明确定义行政决策是一个行政决定的抉择或设计过程。这一定义下，第一阶段信息处理程序中行政调查涉及到的强制义务实现行为，如强制监督检查、强制收集信息等，其目的并不是调整实体法关系本身，虽然程序上与即时强制类似，但没有实体法基础，因而《行政强制法》上的行政强制措施应当作这两种区分。

譬如，行政机关甲授予或不授予公民乙许可，从外观上似乎是甲与乙之间形成了法律关系，但甲绝不是因为与乙之间有什么权利义务问题而行使公权力，而是甲就乙与某种社会其他利益之间进行了衡量判断（实体问题），从而授予或不授予乙许可（程序问题）——这就好比法院依据某种实体权利义务问题进行判断，作出判决程序一样。[12]参见江利红：《行政过程的阶段性法律构造分析——从行政过程论的视角出发》，载《政治与法律》2013年第1期，第149-152页。